【川端祐一郎】効率と民主主義──自治体の​合併・分割をめぐる難問 :表現者クライテリオン

【川端祐一郎】効率と民主主義──自治体の​合併・分割をめぐる難問 : 表現者クライテリオン 

3,000以上あった市町村数を1,700強にまで統合を進めた「平成の大合併」について、日弁連が「失敗だったのではないか」

という問題提起をしているそうです。

簡単に言うと、小規模な町村のうち、周辺自治体との合併を選択した町村では人口減少などの衰退が加速してしまった、というわけです。
https://www.tokyo-np.co.jp/article/national/list/201911/CK2019110702000156.html

そういえば以前のメルマガで、合併によって自治体の防災力が低下したという議論を紹介しましたが、その問題も含めて、「平成の大合併」はあまり良い帰結をもたらさなかったという評価が多いのが実情ですね。
https://the-criterion.jp/mail-magazine/m20181108/

明治の大合併(明治20年代)や昭和の大合併(昭和30年代)、「地方分権のために強力な地方政府を作る」という目的を持ったものでした。

それに比べると平成の大合併は、「歳出の削減」により重きが置かれた改革だったと言えます。

地方交付税を全体として縮小することを予定して、小規模町村を合併して大きくすることで「規模の経済」を働かせ、財政を効率化しようというわけです

しかし、規模の経済がある程度働くこと自体は事実なのですが、自治体というのは、大きければ大きいほど良いというような単純なものではありません。

伝統的には、行政の単位が大きくなれば「効率化」はするものの、「住民自治」や「民主主義」が犠牲になるとされてきました。

だから近代初期には、古代ギリシアの直接民主制が重要なモデルだったこともあって、ルソーやモンテスキュー等の啓蒙思想家たちも「共和制や民主制は小規模な国家でしか実現しない」かのように論じています。

一方20世紀後半ぐらいになると、ダールという政治学者らの議論が有名なのですが、そもそも代議制が一般的になったし、大きな行政機構を持っているほうが充実したサービスを提供できるし、強力な再分配機能によって多くの弱者を救うことができるし、

メディアや各種利益団体も発達しているのだから、「大規模な行政単位が、民主主義の観点からみて劣っているわけではない」と言われるようにもなりました。

この、「自治体や国家の規模」と「効率性」や「民主主義」の関係について、簡単な結論はありません。

90年代には「ニュー・パブリック・マネジメント」と呼ばれる改革の潮流の一部として、「大規模な官僚組織は非効率だし腐敗も多い」という説が唱えられもしたのですが、それを実証的に否定するような研究もあります。

逆に、「平成の大合併」で自治体が大きくなって効率化したのかというと、そうではないという研究も存在しています。

自治体がどのぐらいの大きさであるべきかというのは、第一に、「効率性」と「民主主義や自治」をそれぞれどの程度重視するかによりますし、第二に、そもそも「規模が大きいほど効率的だが非民主的」「規模が小さいほど非効率だか民主的」と単純に

言えないケースもあるので、結局は地域の実情に応じて総合的に判断するしかないわけです。

ところで、「効率化のために零細自治体は統合すべき」という平成の大合併の論理以上に疑わしいのが、大阪都構想の推進理由の一となっている、「政令指定都市を分割すれば財政が効率化する」という説です。

大阪市が嘉悦大の付属研究所に委託して作成した以下の報告書では、政令指定都市などの超大規模自治体において、1人あたり歳出が中規模自治体より高くなっていることから、分割して中規模にしてやることて財政が効率化し、10年間で1兆円超の歳出削減が可能になるとされています。
https://www.city.osaka.lg.jp/fukushutosuishin/cmsfiles/contents/0000441/441469/houkokusyo.pdf

政令指定都市クラスの大規模自治体になると、中規模の都市に比べて1人あたり歳出が大きくなるのは事実です。

ただ、これについては過去に実証研究が何十件も行われているのですが(それをまとめて振り返る論文をちょうどいま準備中です)、それらを見ても、政令市における歳出増加が「非効率性」によるものだと言えるのかはかなり疑問です。

政令市の歳出が増える理由としてまず考えられるのは、権限自体が一般の市よりも広いことです。

政令市は、国道や道府県道の管理を任されていたり、児童相談所を独自に設置していたり、都市計画の権限が広いのでそのための人員が必要だったりと、要するに仕事の範囲自体が大きい」わけですね。

また、大きな自治体は、美術館や大学のように小規模市町村が提供できないサービスを提供していますし、交通需要が過密なので高度なインフラも必要になります。

子育て世代や高齢者や社会的弱者への支援策についても、政令市のような大都市では独自のメニューがしばしば提供されていますが、これは再分配機能の充実を意味していると言えるでしょう。

これらはすべて、要するに「大都会ならではの仕事」です。

一方、先ほどの報告書では、地方自治は「ニア・イズ・ベター」である、つまり住民に身近な単位であるほうがより丁寧な行政サービスを提供できるのだとされています。

逆に大規模自治体になると、その「身近さ」が失われて仕事が雑になり、財政も非効率化するのだという説明です。

ちなみに、経済学者の入江啓彰氏も2012年の研究でほぼ同じ主張をしているのですが、これは政令市における1人あたり歳出の増加の説明としては稀にしか聞かれない理屈で、入江氏もさほど強く主張しているわけではありません。

しかし、この「ニア・イズ・ベター」による説明は、先ほどの議論を踏まえると、「効率」の問題と「民主主義」の問題を混同しているように思えます。

実際、上の報告書では「ニア・イズ・ベター」と同じ意味で「補完性の原理」という言葉が用いられているのですが、これは基本的には、財政効率の話ではなく自治や民主主義の充実に関わる概念です。

「大規模自治体においては、住民の意思がサービスに反映され難い」という話ならまだ分かるのですが、それを歳出の増加に結びつけて「非効率化」とするのはかなり無理があると私には思えます。

あえて考えてみると、「大規模自治体では、住民のニーズを質的に細かく捉えることができない。

だから、市民を満足させるには、量的に過大なサービスを提供せざるを得ない」という理屈はあり得ると思います。

一種の、巨大組織の「硬直性」の問題ですね。

しかし、そもそも先に挙げたような他の理由のほうが、自然かつ強力な説明ではないでしょうか。

整理すると、政令市で1人あたり歳出が増加する原因としては、

1)権限自体が広い(都道府県レベルの仕事をある程度担っている

2)大都会ならではの高レベルなサービスを提供している

3)大都会ならではの課題(交通の混雑など)への対応が必要

4)組織が硬直化して余計な支出が行われる

といったものが考えられます。

1は権限の問題ですから、仮に大阪市を廃止しても大阪府に移管されるだけで、効率化するわけではありません。

2・3は「大都会であるが故に発生している費用」で、大阪市を廃止・分割しても同地域が「田舎」になるわけではないので、減らないでしょう。

サービスをカットすることはできるでしょうが、それは住民に不便を強いているだけで、効率化とは違います。

そして4だけは、組織の規模が縮小することで減る可能性があるのですが、これについては過去の実証研究で否定的な結論も見られており、ハッキリしません。

繰り返しになりますが、自治体の「規模」について、大きいほうが良いのか小さいほうが良いのかというのは、一概には答えることのできない問題です。

財政的な意味での「効率」の追求にせよ、民主主義的な意味での「住民自治」の充実にせよ、それらは組織の規模をいじって改善するものというよりは、それぞれの地域で住民と役人と政治家が少しずつ工夫を重ね、長い時間をかけて改善していくべきものでしょう。

そして、単純な理屈に基づく急進的に改革こそが、最も避けるべきものであると私は思います。

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平成の大合併は、小泉内閣の事業であったが、日本の地方の伝統を破壊した最悪の行政だった。
合併した自治体の伝統ある「市名や町名」が消えてそれまでの長い年月に使われて来た伝統と誇りが消されてしまった。
そしていかにも取って付けた名前が全国で見られた。
それと共に行政によるきめ細かなサービスがなくなってしまった。
また、財務省による地方交付金が減らされて、道路や橋や水道などのインフラ整備が進まなくなってしまった。
小泉元首相による「郵政民営化」と共に地方自治体による温かい温もりのある行政がなくなっていった。
地方の大合併は、小規模な町や村の反対運動が起きたし、今、筆者が住んでいる市は、政令指定都市になったが、住民サービスが良くなったわけではない。
住所を書く時、市の名前の下に区名を書くので以前より面倒になった。
小泉元首相は、郵政省解体と平成の大合併により日本を確実に破壊した。
そして今、子分の安倍晋三首相が日本を徹底的に破壊しつつある。

 

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